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江西省金溪县人民检察院

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试论检察机关行政事务管理权与检察权
时间:2018-06-29  作者:  新闻来源:  【字号: | |

       试论检察机关行政事务管理权与检察权

相混合的困境及出路  

       叶剑辉   

 

内容摘要:长期以来,我们检察机关内部管理实行检察权与行政事务管理权一体的运作机制,这种对检察人员高度行政化的管理模式随着社会发展其弊端日益凸显。将检察权与行政事务管理权相分离,实行检察官与行政人员区别管理的制度,能够有效保障检察机关依法、独立、公正行使检察权。

关键词:司法改革  行政事务管理权 检察权 分离

 

早在2002 年,党的十六大报告首次提出“推进司法体制改革”,报告指出“改革司法机关的工作机制和人、财、物管理体制,逐步实现司法审判事务和检察事务同司法行政事务相分离”。后因各方存在较大的分歧,司法体制改革未能前行。2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面推进深化改革若干重大问题的决定》提出:改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理。2014年,党的十八届四中全会后进一步明确提出“改革司法机关人财物管理体制,探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。”为贯彻落实好十八届三中、四中全会精神,在中央政法委和中央政法部门的具体部署下,部分省、市、自治区司法机关在坚持顶层设计与基层实践探索相结合的原则下,分批出台了切合本地实际司法改革方案,从而拉开了本轮深化司法体制改革的序幕。司法体制改革的启动,为实质性推进三权相分离提供了政策支持和制度保障,我们检察机关要抓住这一历史性机遇顺势而为,适时将行政事务管理权与检察权相分离,为依法独立公正行使检察权营造良好的环境。

    一、检察机关行政事务管理权和检察权的属性分析

   (一)司法行政事务管理权属性分析

一般意义上的司法行政事务管理权包括法院和检察院的行政事务管理权,二者虽归属不同的司法机关,但就行政事务管理权属性来看二者实质上是大同小异。为论述方便,本文论及的司法行政事务管理权仅限于检察机关的司法行政事务管理权。检察机关司法行政事务管理权主要是指为保障检察权依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力与责任。其内容主要包括对人的管理,如干部的招录、选拔、考察、晋升、考评、培训等;对财、物的管理及后勤保障,如单位资金的收支、办公器材的管理和维护、车辆的管理和维护等等;此外还有国家机关的共性事务,如党务、综治、计生、信访等工作。由此可见司法行政事务管理权是基于司法机关行政事务的需要,是一种对司法的辅助性职能,具有明显的行政属性,属于行政职能,目的在于为司法职能的正常运行提供服务和保障。

   (二)检察权的属性分析

我国《宪法》规定检察机关是国家的法律监督机关,检察权是宪法赋予检察机关的职权,但这种职权性质是属于行政权、还是司法权,抑或具有其他属性,目前存在一定的争议。行政权说认为我国宪法规定上下级法院之间是监督关系,上下级检察院之间是领导关系,检察机关组织与活动的一项基本原则, 是“检察一体制”,检察机关上下形成一个整体,具有高度行政集权属性,因此检察权本质上是行政权,检察机关是行政机关,检察官是行政官。司法权说认为根据宪法规定,我国实行的“一府两院”是由人大产生、对人大负责、受人大监督的制度。法院行使的司法权无需争论,但检察权的主要权能包括公诉权、侦查权、批捕权、法律监督权,这些权能的行使也是适用法律的行为,虽不具有终局性,但同样具有裁判性和独立性,属于准司法行为,因此检察权本质属性仍是司法权。双重属性说认为检察权和检察官兼具司法和行政的双重属性,检察机关上下领导关系、检察一体化突出的是行政权属性,检察机关依法独立公正行使职权突出的则是司法权属性。笔者认为检察权无论是站在检察机关宪法定位上,还是站在检察权的具体职能来说,检察权当属司法权,我们不能因为检察机关具有某些行政表象特征就否定其司法权属性。

     二、当前检察机关权力运行机制及其弊端

    (一)当前检察机关权力运行基本机制

 通过对司法行政事务管理权和检察权的概念厘定和属性分析,我们可以看出两者无论是权力的基础和来源,还是权力的功能和作用对象都具有明显的差异。然而由于历史上行政和司法合二为一的因素,加上新中国建立后政治体制移植于前苏联,造成司法行政事务管理权和司法机关也出现有分—合—分—合等数次较大的变动。不过这些变动大多是针对审判机关,将审判机关的行政事务管理权转由司法行政部门行使,检察机关行政事务管理权鲜有涉及,除新中国司法制度初创期(1949年-1953年)和“文化大革命”时期之外检察机关行政事务管理权均是自行管理。在这种行政事务管理权和检察权相混合的管理体制下,检察机关内部决策逐渐形成行政色彩浓厚的“三级审批制”工作机制。即行政事务管理权的运转方式,待办事项→行政部门负责人提出拟办意见→检察长决定(一般事项也可由检察长授权分管领导决定)或院党组会议讨论决定→最后由相关部门执行落实;检察权的运转方式,案件受理→承办人提出拟办意见→办案部门负责人审核→分管检察长审批→检察长或检察委员会决定。这两种权力运转方式虽归属不同人员和部门,但其中却有部分权力运转高度重合,越往上重合度越高,从而形成行政级别高和职级高的人不但对行政事务管理权具有领导权和支配权,同时对检察权还具有决定权和控制权,检察机关和检察官上下级之间形成了典型的“上命下从”领导模式,这使真正在一线办案检察官的主导作用没有显现,在一定程度上也削弱了检察官依法独立办案的功能,检察官办案责任制亦难以落实。

(二)行政事务管理权和检察权相混合的弊端

我国现行检察制度移植于前苏联的检察制度,从我们检察机关的宪法定位,检察权的独立行使,检察权的内容,到检察机关的组织体系均与苏联检察制度一脉相承。这种系统性检察制度移植是当时新政权建立的现实需要,在当时社会历史条件下值得肯定。但随着社会经济的发展,政治文明不断进步,人民群众法治意识增强,这种行政事务管理权和检察权相混合,高度集权化、低专业化、低职业化的检察权运行模式的弊端日益明显,其负面效应集中在以下三方面:

1、检察机关内部管理行政化严重。司法行政化是指违背司法规律,将审判权、检察权纳入行政体制的命令与服从关系之中,按照行政权的行使方式行使审判权、检察权,导致不能依法、独立、公正行使审判权、检察权,这种行政化包括外部行政化和内部行政化。我国司法行政化是可谓源远流长,清末新政之前实行的是行政司法一体,清末新政之后引进了具有现代意义司法制度,实现了司法与行政的名义分离。中国共产党领导新民主主义革命取得胜利后,在当时历史特殊条件下,司法权运行高度的行政化具有时代意义,有利强化专政机器,巩固新生政权,推动了检察一体化发展,但随着社会经济民主政治的发展,这种违背司法运行规律行政化模式的弊端日渐显现,影响了依法、独立、公正行使审判权、检察权,导致司法作为捍卫社会公平正义的最后一道防线失守。

检察机关内部管理行政化有两方面,一是检察机关从事行政事务管理权的机构和人员日益增多,从事非检察业务人员的所占比重越来越大,帕金森定律负面作用凸显。A省B市检察院为例,“文化大革命”结束后,1979年B市检察院恢复重建后设有审查批捕科、审查起诉科、法纪检察科、监所劳改检察科、办公室5个内设机构,共有干警23,其中从事检察业务有14人, 从事行政管理有9人。此后该院陆续增设了人事科、技术科、法律政策研究室、控告申诉科、监察室、民事行政检察科等等。2015年,该院已有内设机构及事业单位20个,共有干警114人,其中检察业务部门11个,其它部门9个,从事检察业务有61人,从事行政管理45人。由此可见,随着时间的推移,检察机关内设机构呈增长趋势,其它部门增加数远超过检察业务部门数,从事行政管理人数的增长率超过从事检察业务人数增长率(参见下表)。

 

全院干警数

检察业务部门数

其它部门数

从事检察业务人数

其它部门人数(含院领导)

1979年

 23

   3

    1

14

9

1990年

   66

7

4

38

    28

2008年

101

9

7

51

50

2015年

114

11

    9

   61

53

 

395.7%

266.7%

800%

335.7%

488.9%

二是检察机关内部“官本位”思想盛行。一直以来我们完全按照行政干部的要求和管理模式来管理检察官,行政职务逐渐成为社会对检察官的评价和检察官自我价值实现的最重要评价依据。在这种干部管理体制和社会背景下,直接强化了检察官的“官本位”思想,于是业务素质高,表现好的检察官不断通过行政职务晋升逐渐离开办案一线,深处办案一线的检察官关心的是行政职务晋升,而不是专注提升检察业务。

2、饱受司法地方化困扰。司法地方化是指司法机关及其工作人员在司法活动过程中受到地方机关或者地方利益团体的不当控制和干扰,导致司法机关及其工作人员丧失其应有的独立权力和地位,从而出现的一种司法异化现象。司法地方化其实质是地方不当截留司法权,是地方保护主义在司法领域内的具体体现。从法律上看,我国《宪法》和《人民检察院组织法》明文规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”为依法独立公正行使检察权提供了充足的法律依据。从法理上看,国家的司法权属于中央事权,是国家法制统一,国家权威的象征,司法权不应该由地方分享。由于制度设计使然,检察机关作为法律监督机关,不但没有实现其宪法应有地位,反而在行使检察权过程中时常遭受不同程度、不同渠道的干扰,面临检察权地方化的困扰。司法地方化使得地方检察机关一方面沦为地方利益和部门利益的“保护伞”,失去法律监督机关应有超然地位,这在一定程度上助长了司法腐败、干扰了法制统一、损害了司法的权威和司法公信力;另一方面地方党委、政府视检察机关为其一般下属部门,地方政府的招商引资、征地拆迁、扶贫以及各种评比活动检察机关都要参与完成任务,这些非检察业务工作的开展,分散了检察官的有限精力,极大地浪费了宝贵的司法资源。

3、检察人员专业化、职业化程度低。作为司法人员组成部分的检察官高度专业化、职业化早已是现代法治国家的通识。检察工作是一项专业性很强的工作,成为一名合格的检察官需要经过长期的知识储备和严格的实践操练才能胜任。此外检察官还必须具有良好的个人品德和职业操守,可以说对检察官的要求高于一般公职人员,培养一个优秀检察官的成本也远大于一般公职人员。我们由于社会认识的误区,加上历史因素,相当一段时间内我们检察队伍的专业化、职业化建设长期踟蹰不前。比如人们去医院看病时会想方设法找学历高,职称高,临床经验丰富的医生看病,不敢找非医科毕业的医生看病,而人们在发生诉讼时首先想到的是“托关系,找领导”,很少在意法官、检察官的专业化背景。当然,2001年实行国家司法考试和检察机关进人“逢进必考”公务员统一招录后,检察机关队伍专业化程度有了较为明显的上升,但深入实施人才强检战略,大力推进检察队伍专业化、职业化建设仍是今后一个时期长期、重要任务。

    三、行政事务管理权和检察权相分离的路径选择

行政事务管理权和检察权内在冲突,影响了检察官独立办案,阻碍了检察队伍专业化、职业化建设,不利于检察机关依法独立公正行使检察权。因此有必要将检察机关司法行政事务管理权和检察权相分离,即在检察机关内部对检察业务部门和行政部门实行相对独立的管理模式,检察人员和检察行政管理人员实施单独序列的人事管理、工资制度等。具体实施办法如下:

(一)实行检察机关人员分类管理

将全体检察人员按照检察官、检察辅助人员、检察行政人员进行科学分类,明确各类人员的任职条件、职责权限等。分类管理后,这三类人员按照各自的序列进行职业发展,检察官类主要通过检察官等级晋升进行职业发展。检察辅助人员可分检察官助理、司法警察和书记员,检察官助理必须具有法律职业资格,检察官助理具有相应条件时可以选任为检察官,司法警察比照人民警察进行管理,书记员可设立事业编或聘用制书记员。检察行政人员比照司法行政机关干部进行管理,职业发展主要是通过职级职务晋升,行政人员可以调任其他党政机关任职,检察业务部门工作人员不得转任行政部门职位。

(二)实行检察官单独职务序列制度

根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定,我们检察机关分为最高人民检察院、省(市、自治区)人民检察院、市(地区、州)人民检察院、基层人民检察院四级。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》突出强调“全面推进依法治国,基础在基层,工作重点在基层”曹建明检察长多次强调“检察机关法律监督的主要任务在基层,基层检察院是法治监督体系建设的基础环节。基层检察院与人民群众接触最直接,是社会各界感知检察工作最重要的一面镜子。”据统计,四级检察院中80%检察人员在基层检察院,80%的工作任务由基层检察院完成。由此可见,基层检察院重要性不言而喻,然而基层检察院检察官待遇却不尽人意。长期以来我们检察官均按照公务员进行管理,受制于干部行政职数的限制,且检察官工资、福利等方面的待遇又直接与行政级别挂钩,这造成了基层检察院检察官工作任务重、责任大,政治待遇低、工资福利差“权责利”倒挂现象。比如一些县、区级检察院的检察官如不担任院领导或部门负责人的话则很多人退休时只能是副科级,甚至有相当一部分检察官是以科员身份退休。结合检察官职业特点,建立有别于其他公务员的单独职务序列制度,能够有效改变这种“权责利”倒挂现象,提升检察官的工作效率,激发检察官的工作活力。笔者建议将检察官等级与行政职级分离,并结合主任检察官办案责任制,可考虑在现有首席大检察官、大检察官、高级检察官、检察官四档十二级的基础上,将检察官档细化为主任检察官、办案检察官。即首席大检察官为最高级;大检察官对应一级大检察官、二级大检察官;高级检察官对应一级高级检察官、二级高级检察官、三级高级检察官、四级高级检察官;主任检察官对应三级高级检察官、四级高级检察官、一级检察官、二级检察官;办案检察官对应一级检察官、二级检察官、三级检察官、四级检察官、五级检察官;检察官助理必须具有法律职业资格,连续工作三年以上考核合格时可参加检察官评定,符合条件的可晋升为办案检察官。办案检察官任期内考核优秀每三年晋升上一级,连续两年考核优秀可直接晋升上一级;主任检察官每四年晋升上一级,连续三年考核优秀可直接晋升上一级,主任检察官晋升到四级高级检察官时每五年上一级;高级检察官每五年晋升上一级;大检察官可通过上级调任或全国性公开选拔晋升。检察官办案出现过错或重大过失时根据责任程度和损害后果延长1至3年晋升时间。这样认真履职的一线检察官从事检察业务工作30年以上时可以达到三级高级检察官级别。

(三)实行检察官、检察辅助人员、检察行政人员各自职务序列工资制度

按照中央《法官、检察官工资制度改革试点方案》要求,建立与工资职责、实绩和贡献紧密联系的工作分配机制,改革完善检察官工资制度,提高检察官津贴补助标准,目前的检察官津贴分为四档十二级,最低档五级检察官每月180元,最高档首席大检察官每月340元,每档差距仅为10元至20元,已远远不能适应社会经济发展要求,也起到不应有激励作用。改革检察官工资制度要将这种辅助性的检察官津贴变为检察官工资的重要组成部分,检察官的工资直接与检察官等级挂钩,适当拉开各级别之间的差距,形成“三大块”检察官工资制度,即基本工资(全国统一)+检察官津贴(全国统一)+阳光工资(地区津贴)。检察辅助人员工资根据检察官助理、司法警察、书记员各自不同的身份制定相应的工资制度,检察官助理工资根据其检察官等级比照检察官,司法警察工资比照当地人民警察。检察行政人员工资比照当地行政机关工作人员,考虑到行业特点可略高于一般行政机关工作人员。

(四)科学合理划分不同层次检察官具体权限

《中华人民共和国检察官法》将检察官分为检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员五类人员。这五类人员加上检察委员会集体决策共同构成行使检察权的主体,由于各个主体之间的职权不同,因此规范各主体的权力行使边界,科学合理划分职责范围显得尤为重要,特别是检察委员会这种集体决策机构,要细化上检察委会决策事项,防止“集体决策变成集体不负责”。可考虑将检察委员会、检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员各自职权具体化、法定化,制定各个主体详细的权力清单,并借助统一业务应用系统进行权力清单精细化管理。

(五)建立权责利统一的办案责任制

“有权必有责,用权受监督,失职要问责,违法必追究”,权责利相统一是法治社会基本原则之一。检察官、检察辅助人员、检察行政人员分类管理后,行使检察权和行政事务管理权的主体将分别是检察官和检察行政人员,检察官的主体地位势必突出。因此必须按照“谁办案谁负责,谁决定谁负责”的要求,严格落实检察官办案责任制,执法过错责任追究机制,办案质量终身负责制,防止权力的恣意妄为。只有建立权责利相统一的办案责任制,才能有效促进建立公正、高效、权威的社会主义司法制度,维护人民群众权益,让人民群众在每个司法案件中都感受到公平正义,而不仅仅是简单的对司法工作人员加工资、提待遇。

(六)建立检察官逐级遴选和公开选任制度

目前各级检察机关新进人员大多是通过公务员考录进入,少数属于转业军人安置和人事调动进入,有的省级以上检察机关工作人员是典型的家庭门、学校门、机关门“三门”干部,缺乏办案实践历练和丰富社会阅历,而一些具有丰富办案经验的基层检察官由于年龄、考试能力等因素影响又很难进入上级机关。建立统一、规范的检察官逐级遴选制度,规定检察官只能参加上一级机关的遴选,这样既有利上级机关选拔到优秀人才,为下级机关人员提供上升平台,促进检察机关上下级人员之间有序流动;又能防止下级机关人员过分专注遴选,忽视日常工作的积累,影响基层检察机关队伍稳定。公开选任制度主要是从有志于从事检察工作的优秀律师、法律学者中通过公开的方式选拔担任检察官,促进检察机关内外人员互动。

 

 

 

 
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